摘要：汉代郡治之县，在同郡属县中秩级最高。由张家山汉简《二年律令·秩律》载录的各郡辖县秩级，可探知西汉初年某些郡的治所: 陇西郡治所为上邽县；上郡治所为高奴县；北地郡治所为彭阳县。此外，西汉初年汉中、河东、河内三郡治所也可以凭借《秩律》得到进一步限定。《秩律》在西汉初年郡治研究上的价值需要得到重视。

周振鹤讨论行政区划的基本要素与相关概念，提出行政中心是构成行政区划的充分条件。[1]因而历代行政区划的行政中心，是历史政区地理研究需要关注的问题。具体到汉代政区地理，郡国治所也是十分重要的研究议题。
秦汉郡国治所皆称作“都”。王国治所称“都”广为学界所知，郡治所称“都”却未引起学界注意。岳麓秦简《亡律》有“中县道指咸阳，郡【县】道指其郡都县(024/1978+025/1996)”、“咸阳及郡都县恒以计时上不仁邑里及官者数狱属所执法(027/1973)”，将郡之治所称为“郡都县”。[2]这能得到传世文献的佐证。《史记·高祖本纪》曰:“宛，大郡之都也。”[3]《后汉书·安帝纪》载:“(永初四年)徙金城郡都襄武。”[4]钱大昕曰:“汉时郡所治亦曰都，《臧洪传》:‘徙为东郡太守，都东武阳’是也。”[5]魏晋时期开始称郡太守所治之城为“郡治”[6]，并沿袭至今。本文为方便讨论，仍将汉郡太守所治之城称为“郡治”。
关于汉代郡国之治所，《汉书·地理志》和《续汉书·郡国志》(以下简称“两《汉志》”)有明确载录。《续汉书·郡国志》(以下简称“《续汉志》”)序称:“凡县名先书者，郡所治也”[7]，指出各郡国首书之县，即郡国治所。至于《汉书·地理志》(以下简称“《汉志》”)郡国首县是否为郡国治所，自清代乾嘉时期至20世纪80年代一直存有争议。随着严耕望、日比野丈夫两位学者的辨析[8]，目前学界已经接受《汉志》各郡国首县即为治所。[9]两《汉志》虽然载录郡国治所，但所载政区建制属某一特定年份[10]，并不能反映整个汉代郡国治所变迁。诚如严耕望所言:“西汉二百余年中，郡国时有增省，区划时有变动，治所亦常有迁徙，班志乃末年平帝世一时之版籍。”[11]如果讨论西汉初年各郡治所，直接套用《汉志》，存在一定风险。
除了两《汉志》，能够反映汉代郡国治所的史料非常稀缺，导致两汉郡级政区治所变迁研究仍不充分。以西汉初年郡级政区治所为例，笔者目力所及，仅见对汉中郡治所的讨论。[12]大多学者仍把《汉志》各郡首县，逆推为西汉初年，甚至秦代郡治。
20世纪以来，大量出土文献的发现为秦汉史研究提供了宝贵史料，为某些疑难问题的解决提供了契机。2001年公布的张家山汉简《二年律令·秩律》(以下简称“《秩律》”)为探求西汉初年郡治提供了非常重要的线索。本文即结合《秩律》及相关文献，讨论西汉初年陇西、北地、上郡的治所，希望能够为西汉初年的郡治研究提供一种新思路。

一 汉代郡治之县为同郡属县秩级最高者
利用《秩律》分析西汉初年郡级政区治所之前，需要搞清一个问题，即汉代郡治之县的行政级别，在同郡属县中处于怎样的地位？就传世文献对历代高层政区所辖县级政区级别记录而言，目前所见最早、最完整的文献是《元和郡县图志》。《元和郡县图志》载录各州治之附郭县的行政级别皆高于或等同于州内其他属县，可见唐代各州治所的行政级别在州内为最高。然而汉代却没有存留此类文献，要想明确汉代郡治的行政级别是否为同郡属县最高，还需要作进一步论证。
一些汉代文献的零散记载，有助于判断郡治与其他同郡属县的行政级别关系。萧梁刘昭注《续汉书·百官志》引应劭《汉官》曰:
前书《百官表》云: 万户以上为令，万户以下为长。三边始孝武皇帝所开，县户数百而或为令。荆扬江南七郡，唯有临湘、南昌、吴三令尔。及南阳穰中，土沃民稠，四五万户而为长。[13]
这里值得注意的是“荆扬江南七郡，唯有临湘、南昌、吴三令”一语。此语亦见于刘宋雷次宗之《豫章记》，作“江、淮唯此县(南昌)及吴、临湘三县是令”[14]。可见这一说法在南朝有广泛流传。这里“荆扬江南七郡”所指即东汉荆州、扬州位于长江以南的会稽、丹阳、豫章(以上属扬州)、长沙、桂阳、零陵、武陵(以上属荆州)七郡。东汉光武帝建武十三年(37)长沙国除为郡，顺帝永建四年(129)会稽郡析置吴郡[15]，故应劭此语反映建武十三年至永建四年间的情况。汉代县级政区等级主要体现为行政长官之秩级。以东汉为例，县级政区主要分为千石、六百石、四百石、三百石四等。《续汉书·百官志》曰:
每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石；侯国之相，秩次亦如之。[16]
这段文字“千石”之后明显存在缺文，严耕望根据《通典》补“其次置令，六百石”七字。[17]此说十分精当。临湘、南昌、吴三县长官称令，可知三县秩级皆在六百石以上，而七郡其他各县的级别皆在四百石以下。两《汉志》中的临湘、南昌、吴分别是长沙国(郡)、豫章郡、会稽郡(吴郡)首县，即三郡治所。显然三郡治所行政级别均高于同郡内其他属县。这可以证明东汉初年各郡治所的行政级别在同郡属县为最高。

钱大昭、丁锡田曾系统收集传世史料与金石文献的东汉令长记录，作《后汉郡国令长考》《后汉郡国令长考补》[18]，展现了各郡国属县长官的令、长分布。不过，两篇文章乃是杂取东汉不同时期资料，对于讨论相关问题并无说服力。但文章仍透露出一些端倪，例如两篇文章胪列的长沙郡、豫章郡、会稽郡(含吴郡)的属县令长，除南昌、临湘、吴三县是令，其余几乎都是长，这基本验证了《汉官》的说法。虽然存在长沙郡安成令、益阳令，会稽郡章安令三个反例，但依据的史料皆为东汉末年，与《汉官》的记载并不矛盾。桂阳郡东汉末年出现郴令和耒阳令。两《汉志》中郴县为桂阳郡首县，乃郡治。东汉时期的耒阳和郴都达不到千石的级别，应该同为六百石秩级，这说明东汉末年在提升桂阳郡部分县邑的规格后，郡治的行政级别在郡内属县之中仍为最高。
以上根据应劭《汉官》以及钱大昭、丁锡田的辑录成果，大致描绘出东汉时代各郡国治所的等级特征，但仍存在三个局限。第一，这一论证主要源于应劭《汉官》，未免有“孤证”的嫌疑。第二，这只能反映东汉的情形，西汉的情况是否同样如此？第三，应劭之言带有明显的地域性，即荆扬江南七郡，而在长江以北是否也存在同样的规律？
仅仅依靠传世文献，很难回答上述问题。出土文献的发现则提供了补充资料。江苏省东海县尹湾M6汉墓出土的《东海郡吏员簿》完整载录了东海郡所辖20县邑、18侯国的名目和官员秩级[19]，是研究西汉地方行政制度的宝贵资料。[20]现根据2号木牍将东海郡各县、侯国的秩级排列为表1。

表1　东海郡下辖县、侯国长官秩级

关于尹湾汉牍《东海郡吏员簿》的年代断限，从东海郡所辖县、侯国名目与《汉志》完全一致，以及M6汉墓同出元延元年(前12)、元延三年(前10)五月《历谱》《武库永始四年兵车器集簿》等现象来看，所反映应该是元延年间的情形，与《汉志》年代断限十分接近。[20]《汉志》东海郡首县为郯县。《东海郡吏员簿》郯县令为千石秩级，位列东海郡属县的最高秩级。故可言，西汉末年东海郡同样存在“郡治之县为同郡属县秩级最高”的情形，这无疑从时间和地理范围上都可以丰富对此说的认识。

二 张家山汉简《秩律》所反映的郡治秩级
在目前发现的各类汉代出土文献中，完整载录一郡所辖县级政区名目和秩级的资料仅尹湾汉牍《东海郡吏员簿》一例。[21]不过，若将尹湾汉牍《东海郡吏员簿》与应劭《汉官》的记载对照，可见两者都反映了郡治秩级高于郡内其他属县的现象。那么这种存在于两汉之际的规律是否适用于西汉初年呢？
2001年公布的张家山汉简《秩律》完整载录西汉初年中央直辖280余县的名目和秩级，是迄今所见对秦汉政区地理研究意义最为重大的资料。由于《秩律》载录了县级政区的名目和秩级，有助于了解西汉初年朝廷直辖各郡治所的行政级别。不过，这份资料也存在局限。《秩律》是记录汉朝官员秩禄级别的法律文书，地名排列依照长官秩级，而非属郡，这就给判定相关县道的隶属关系带来困难。也就是说，仅凭《秩律》并不清楚这280余县分属哪些郡。幸运的是，学界在西汉政区地理研究上积累了丰富的经验。凭借以往研究，可以大致复原《秩律》所反映的郡县二级行政建制。迄今，相继有周振鹤、晏昌贵的两套复原方案推出。[22]笔者曾对两套方案略作修订。[23]此后张莉综合周、晏二位和笔者的意见，形成第三套复原方案[24]，并收入《中国行政区划通史·秦汉卷》(以下简称“《秦汉卷》”)。[25]
笔者一直关注《秩律》郡县二级行政建制的复原问题，并对已有方案进行了较多修订，具体论证将于近期发表，现暂将最终复原方案列于表2，以便后续问题的讨论。

表2　吕后元年(前187)中央直辖十五郡属县秩级

关于表2，需要作两点说明。一是该表只列出了吕后初年中央直辖郡的属县，而未列出内史属县。这主要考虑到内史情况较为特殊，其行政长官驻于长安，无涉本文所讨论的“郡治”问题。二是《秩律》五百石秩级虽然包含月氏、阴平、甸氐、緜虒、湔氐五道，但因五百石道的数量太少，所以表中也未列出。
利用《秩律》可以复原出一份与两《汉志》相类似的郡县二级行政建制名录。更为可贵的是，这份名录还包含各县级政区的行政级别，对西汉政区地理研究极具价值。不过，《秩律》并未标识哪些县是郡治，又何以知道郡治等级处于怎样的地位？
分析两汉郡国治所，可以发现一些郡国的治所十分稳定，自秦代置郡后，治所从未发生迁徙。假如明确某郡在秦汉之际的治所，在两《汉志》中仍为郡治，即可判断此郡治秦汉时期未曾变化，西汉初年自然也是郡治，详见以下几例。

(一) 南阳郡
《史记·高祖本纪》曰:
(沛公)略南阳郡，南阳守（齿奇）走，保城守宛。……围宛城三匝。南阳守欲自刭。其舍人陈恢曰:“死未晚也。”乃逾城见沛公，曰:“臣闻足下约，先入咸阳者王之。今足下留守宛。宛，大郡之都也，连城数十，人民众，积蓄多，吏人自以为降必死，故皆坚守乘城……”沛公曰:“善。”乃以宛守为殷侯。[26]
秦代南阳守驻宛县，陈恢曰:“宛，大郡之都也。”又秦汉之际存在“以郡治称郡”的惯例，此处又称南阳守为“宛守”，表明宛县就是秦代南阳郡治所。两《汉志》宛县皆为南阳郡首县，可知秦汉时期南阳郡治所一直是宛县。
(二) 南郡
司马迁列举高帝末年中央直辖十五郡:“汉独有三河、东郡、颍川、南阳，自江陵以西至蜀，北自云中至陇西，与内史凡十五郡。”[27]这之中的“江陵”即南郡，乃是以郡治代称郡名，可知江陵乃高帝末年南郡郡治。又两《汉志》江陵县为南郡首县，则汉代南郡治所一直为江陵县。
这里附带提及一个问题。睡虎地秦简《语书》有“以次传，别书江陵布，以邮行”。以往有学者据此认为秦代南郡郡治不在江陵，而在郢县。[28]晏昌贵注意到里耶秦简有“别书临沅下洞庭都水”的记录，当时临沅正为洞庭郡郡治。由此可见《语书》南郡守“别书江陵”恰恰表明江陵就是南郡治所。[29]另外从北京大学藏秦代水陆里程简册来看，当时南郡的交通路线显然以江陵为中心。[30]这些都能证明江陵在秦代就是南郡治所。
(三) 颍川郡
项羽灭秦，分封十八诸侯王，“韩王成因故都，都阳翟”[31]。刘邦平定天下，“韩王信为韩王，都阳翟”[32]。韩王成、韩王信之韩国，皆以秦代之颍川郡设置。[33]高帝六年(前201)，刘邦撤销韩国，改置颍川郡，当仍以阳翟县为郡治。两《汉志》颍川郡首县皆为阳翟，可知秦汉颍川郡治所一直为阳翟县。
(四) 蜀郡
传世文献、出土文献虽然没有可以说明蜀郡治所的直接证据。但是在成都平原，成都向来为其核心城市，两《汉志》成都皆为蜀郡首县，其地位至今仍无动摇。故秦代蜀郡治所必为成都。
以上四郡可以确定治所从秦代至两汉从未变化。再来看河南郡，其前身是秦代的三川郡。关于秦代三川郡治所，以往存在雒阳、荥阳两种说法。[34]且不论秦代三川郡的治所究竟是哪一县，高帝五年刘邦称帝，定都雒阳，直到七年才正式迁都长安。在刘邦迁都后，雒阳毫无疑问是河南郡最为重要的城邑，故高帝七年以后河南郡治所必在雒阳，《汉志》雒阳为河南郡首县。在《秩律》反映的吕后初年，雒阳无疑是河南郡治所。

通过考述，可以明确吕后时期中央直辖五郡的治所。再来看《秩律》五郡治在各自郡中的行政级别。雒阳是河南郡属县中唯一千石级别县；成都与郫、雒同为千石，是蜀郡行政级别最高的三个县；江陵、宛、阳翟皆为八百石秩级，分别在南郡、南阳郡、颍川郡为最高秩级，三郡内没有千石秩级的县。这意味着，明确判定为郡治的五个县的行政级别，在各自郡属县中均为最高。
接下来看汉中郡。关于西汉初年汉中郡治所，以往存在南郑、西成两种说法。《秩律》两县同为八百石秩级，为汉中郡属县最高。也就是说，不论两县哪一个是郡治，都可以明确汉中郡治所行政级别为郡内属县最高。
最后看上党、云中、东郡、巴四郡。两《汉志》四郡首县分别是长子、云中、濮阳、江州，表明西汉后期至东汉四郡治所未有变化，西汉初年四县为郡治的可能性极大。《秩律》长子、濮阳分别是上党郡、东郡中唯一的八百石县。云中则是云中郡唯一的千石级别县。从行政级别来看，这些县无疑就是郡治，它们在各自郡中为最高秩级。巴郡虽然八百石秩级县甚多，但江州位列其中，且巴郡没有千石县，江州也属于巴郡秩级最高之县。
通过梳理，吕后初年中央直辖十五郡中，十个郡的治所秩级在各郡属县中均为最高。这表明在西汉初年，也存在“郡治之县为同郡属县秩级最高”的规律。如果明确这个原则，《秩律》无疑可以成为探求西汉初年某些郡治的重要线索。接下来，结合西汉初年陇西郡、上郡、北地郡治所问题，来阐明《秩律》在西汉初年郡治研究中的巨大作用。

三 陇西郡治所考辨
两《汉志》陇西郡首县为狄道。清代以来，学者们几乎都认为秦汉时期陇西郡治所一直为狄道，只有李泰棻、张其昀分别认为治所是临洮、上邽。[35]学者们把狄道定为治所，除了两《汉志》，还依据《水经·河水注》:
(滥水)又西北径降狄道故城东……汉陇西郡治，秦昭王二十八年置。[36]
《水经注》仅称狄道为汉陇西郡治所，所以诸家据此定狄道为秦代陇西郡治所，证据并不充分。李泰棻、张其昀虽然分别认为临洮、上邽是陇西郡治所，但也缺乏证据支持。
《秩律》为重新认识西汉初年陇西郡治所带来了契机。陇西郡属县最高秩级为八百石的上邽县，而狄道只有六百石秩级。从“郡治之县为同郡属县秩级最高”的原则来看，狄道并不符合条件，而唯一达到八百石秩级的上邽才应该是陇西郡治所。《秦汉卷》敏锐地注意到这一点，故称“陇西郡下八百石属县独有上邽，郡治所在官秩当不在它县之下，故疑西汉初年乃以上邽为陇西郡治”[37]。
就《秩律》反映的各县秩级来看，上邽作为陇西郡治所更为合理。再来看狄道的地理方位。《水经·河水注》曰:
洮水又北径降狄道故城西。阚骃曰: 今曰武始也。洮水在城西北下，又北，陇水注之，即《山海经》所谓滥水也。水出鸟鼠山西北高城岭，西径陇坻……滥水又西北，径武街城南。又西北径降狄道故城东。……滥水又西北流，注于洮水。[38]《水经注》载洮水、滥水交汇于狄道西北，洮水即今洮河，滥水即今甘肃省临洮县东峪河，故狄道在今临洮县城无疑。狄道乃战国末年秦昭襄王长城所经。考古工作者调查发现秦昭襄王长城最西段在今临洮县新添镇三十里墩村。[39]岷县(秦汉临洮县)至临洮县之间的秦昭襄王长城利用了天然的洮河河道。[40]狄道正位于洮河和实体墙垣的交接处，扼守洮河谷地，是沟通河湟地区和陇右的交通枢纽，战略地位十分重要(图1)。依从交通、战略地位，狄道作为陇西郡治似乎合乎情理。但西汉初年狄道位于秦昭襄王长城沿线，随时受到羌胡的威胁。《汉书·高后纪》载，吕后六年(前182)六月“匈奴寇狄道，攻阿阳”；“七年冬十二月，匈奴寇狄道，略二千余人”[41]。《汉书·文帝纪》十一年夏“匈奴寇狄道”[42]。从吕后六年到文帝十一年(前169)的13年间，匈奴三次攻陷狄道，杀掠吏民，足见其处境危险。而在狄道被三次攻陷的过程中，也没有出现陇西太守的记录，从侧面证明当时陇西太守并不驻于狄道。

图1　西汉初年朝廷西北疆域示意图
资料来源: (1) 秦昭襄王长城即西汉初年汉国西北边界，长城走向根据《中国文物地图集》之《甘肃分册》《陕西分册》标绘(国家文物局主编: 《中国文物地图集·甘肃分册》下册，测绘出版社2011年版；国家文物局主编: 《中国文物地图集·陕西分册》，西安地图出版社1998年版)；(2) 汉郡边界根据表2所展现各郡辖县名目所绘制。

从西汉初年军事地理形势来看，狄道不具备置为郡治的条件，而且当时狄道地处陇西郡最西端，与陇西郡其他县道的沟通多有不便。依据上述几点推断，西汉初年的狄道绝不是陇西郡治所。至于《秩律》陇西郡属县秩级最高的上邽，位于今甘肃省天水市区[43]，是秦人在陇右最早开发的地区。《史记·秦本纪》:“(武公)十年，伐邽、冀戎，初县之。”[44]春秋时期，秦国便在今天水附近设邽县、冀县，此后以之为中心陆续开发陇西。秦代初置陇西郡时，将治所设置于此非常合理。再从地理方位看，上邽地处战国至西汉初年陇西郡的腹地，并且远离秦昭襄王长城。上邽县又是《秩律》陇西郡唯一达到八百石秩级的县。综合各方面因素，上邽无疑就是战国至西汉初年陇西郡的治所。张其昀的意见是正确的。至于李泰棻主张的临洮县，其状况与狄道类似，处于秦汉之际陇西郡的西部边界，且偏处陇西郡一隅，也不具备设置郡治的条件。《秩律》中没有临洮，而根据传世文献，秦代已设置临洮县，这是否意味着西汉初年临洮县短暂撤销？值得注意的是《秩律》453号简上部残损，大约缺漏六七个地名，从《秩律》简文地名排序来看，这六七个县应属上郡、陇西郡。笔者曾根据张家山336号汉墓出土的一支律令残简，指出453号简残缺地名包括临洮、羌道。[45]这意味着《秩律》存在临洮，而且其秩级为六百石。所以从秩级来看，可以排除临洮是陇西郡治所。在汉朝以秦昭襄长城为边界时，狄道不具备作为郡治的条件。元朔二年(前127)卫青夺取“河南地”，汉帝国西北边疆突破秦昭襄王长城，推进至黄河一线。由于陇西郡辖域范围增大，武帝于元鼎三年(前114)分陇西郡置天水郡。[46]当天水郡分置后，上邽成为陇西郡最东边的县邑，失去了作为郡治的条件，因此陇西郡治所从上邽迁徙到狄道，应该就在元鼎三年陇西郡分置天水郡之时。

四 上郡治所考辨
两《汉志》上郡首县为肤施。学界一致认为秦代上郡治所也是肤施，依据是《水经·河水注》:
(奢延水)又东径肤施县南。秦昭王三年置，上郡治。[47]
《水经注》提到肤施是上郡初置时的治所。但仔细思考，北魏郦道元何以清楚战国时期的情况？严耕望在讨论《汉志》“县名首书即郡国治所”书例时，曾系统梳理《水经注》所言秦汉郡国治所，发现皆为《汉志》郡国首县，故其史源乃《汉志》。[48]严耕望的这一发现非常重要。未来在进行秦代郡治研究时，不应再凭据《水经注》。
《秩律》没有肤施，《秦汉卷》据此以为西汉初年无肤施县，自然不会是郡治。[49]《秦汉卷》做出这一判断稍显武断，因《史记·匈奴列传》明确提到“与汉关故河南塞，至朝那、肤施”，可知西汉初年确有肤施县。前面提到《秩律》简453上部残缺六七个地名，从前后地名排列来看，应该是上郡、陇西郡属县，肤施应该位列其中。如果简453有肤施，则西汉初年肤施秩级为六百石。因而从秩级来看，肤施显然不是郡治。
再来看肤施县地理方位。据笔者考证，肤施县即今陕西省榆林市火连海则古城。[50]该城位于秦昭襄王长城沿线，与《匈奴列传》“(冒顿单于)与汉关故河南塞，至朝那、肤施”的记载相对应。可见西汉初年的肤施地处边塞，并不具备作为上郡治所的条件。
对照《秩律》上郡各县秩级，其秩级最高者为八百石的圜阳、高奴，因此从行政级别着眼，圜阳或高奴应为上郡治所。其中的高奴，此前已引起部分学者的注意。如《秦汉卷》推测秦末肤施县撤销，将上郡治所迁徙到高奴。依据是楚汉之际翟王董翳都高奴。[51]杨宽、晏昌贵则注意到秦国初置上郡时，肤施仍属赵国，故推测上郡初治高奴，在秦昭襄王夺取肤施后，才把上郡治所迁徙到肤施。[52]今按，《秦汉卷》、杨宽、晏昌贵以为秦代上郡一度治肤施，皆以《水经注》为前提，前面提到《水经注》对秦代郡治的记录并不可信，所以战国秦汉之际上郡治所不存在一个迁徙的过程，而是一直治于一地，即高奴。
秦汉高奴县在今陕西省延安市宝塔区桥儿沟乡尹家沟村[53]，地处秦代上郡腹地，是秦国初置上郡时，从魏国接收的十五县之一，属于秦国在陕北较早占据的地区。而秦国上郡兵器铭文反映高奴为上郡铸造中心。[54]楚汉之际封于上郡的董翳以高奴为都，《秩律》高奴、圜阳在上郡秩级最高，综上，高奴无疑就是战国至西汉初年上郡的治所。文帝三年(前177)，匈奴单于入驻河南地，对上郡构成威胁。《史记·匈奴列传》载:“三年五月，匈奴右贤王入居河南地，侵盗上郡葆塞蛮夷，杀掠人民。于是孝文帝诏丞相灌婴发车骑八万五千，诣高奴，击右贤王，右贤王出塞。”[55]随后文帝又亲自前往高奴巡视，“(六月)辛卯，帝自甘泉之高奴”[56]。这表明文帝初年高奴仍然是上郡的中心，进一步证明西汉初年上郡治所在高奴。
至于《秩律》八百石秩级的圜阳，在今陕西省绥德县四十里铺的无定河北岸。[57]这里在战国时期本属于魏国、赵国的交界地带。秦国夺取魏国河西之地置上郡后，转而成为秦国与赵国的交界。赵国曾铸造带有“言阳”(即圜阳)的各种货币[58]，可知圜阳一度被赵国控制[59]，因此战国时期秦国上郡必不治于圜阳。
肤施地处秦昭襄王长城与秦直道交汇处，西汉时期上郡治所从高奴迁徙到肤施应该正是考虑到其特殊的战略、交通地位。[60]而与狄道一样，只有汉朝西北边疆突破秦昭襄王长城，肤施才具备成为郡治的条件。元朔二年，卫青夺取“河南地”，武帝为强化对新占领区域的控制，对当地的郡级政区设置进行一系列调整。从西汉末年上郡辖域来看，元朔二年以后上郡接纳了大量秦昭襄王长城以外的土地。由于上郡辖域范围扩大，原治所高奴偏于内地，不利于上郡对新占领地区的控制，这时地处秦直道、秦昭襄王长城交汇处的肤施，其优势地位迅速凸显。上郡治所从高奴迁徙到肤施，应该就发生在元朔三年(前126)前后。